대한건설정책연구원

포스트 코로나 시대 중소기업의 남북경협 지원 방안 

[ 홍 제 환 통일연구원 연구위원(alst99@kinu.or.kr) ]

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1. 검토 배경

2019년 초 ‘하노이 노딜’ 이후 남북경협 재개 움직임은 답보 상태에 있다. 현재의 정세로 보아, 코로나 사태가 종료된 이후에도 남북경협 논의가 급물살 타기를 기대하기는 쉽지 않은 상황이다. 그럼에도 포스트 코로나 시대 남북경협 재개 가능성에 대한 대비는 필요하다. 2018년 평창 올림픽을 계기로 평화와 협력 분위기가 갑작스럽게 조성되었던 것처럼 상황이 급변할 가능성은 언제든 존재하기 때문이다. 

그런데 포스트 코로나 시대에는 남북경협이 이전과 다소 달라질 필요가 있다. 코로나 이후 전세계적으로 나타나고 있는 경제환경 변화를 반영한 사업 추진이 요구된다. 이 글에서는 중소기업 부문에 초점을 맞추어 포스트 코로나 시대에도 남북경협이 필요한 이유를 살펴보고, 변화된 환경 하에서 중소기업의 남북경협에 대한 정책적 지원은 어떠한 형태로 이루어져야 할 것인가에 대해 논한다. 

2. 포스트 코로나 시대 남북경협의 필요성

포스트 코로나 시대에도 남북경협은 필요하다. 그 이유는 다양하지만, 여기서는 크게 네 가지 측면에 초점을 맞춘다. 첫째, 평화경제의 실현이다. 평화경제란 평화 증진을 통해 경제발전을 이루고, 경제발전 혹은 경제적 상호의존성 강화를 통해 다시 평화를 촉진하는, 평화와 경제의 선순환을 의미한다. 많은 연구를 통해 평화와 경제의 선순환은 현실 속에서 실현 가능한 목표임이 확인되어 왔다.  

남북경협은 한반도에서 평화경제를 구현하는 데에 핵심적 역할을 해왔다. 역대 정부의 남북경협 정책은 모두 평화경제를 실현하기 위한 정책에 해당한다고 볼 수 있다. 포스트 코로나 시대에도 평화경제의 실현은 변함없이 추구해야 할 목표가 될 것이며, 남북경협 역시 그 핵심 수단으로서의 중요한 역할을 할 것이다.   

둘째, 밸류체인(Value Chain)이 변화하고 있다. 2차 대전 이후 발전해 온 글로벌 밸류체인(GVC)은 2008년 금융위기 직후부터 약화 추세를 보여 왔다. 보호무역주의 심화, 중국을 비롯한 신흥국의 내수 중심 경제로의 전환, 신흥국의 임금 상승 및 중간재 국산화 등이 원인이다.  

포스트 코로나 시대에는 글로벌 밸류체인의 약화 추세가 더욱 심화될 전망이다. 코로나를 겪으면서 글로벌 분업체계가 국가 안보를 위협할 수 있다는 인식이 커졌으며, 글로벌 분업체계가 경제적 충격을 확산⋅증폭시킬 수 있다는 우려가 확대된 탓이다. 

글로벌 밸류체인이 약화되는 대신 나타나고 있는 것이 로컬 밸류체인(LVC) 구축 움직임이다. 중국 중심의 글로벌 분업체계를 탈피하여 공급망을 다변화하고, 지역 단위로 밸류체인을 구축하려는 움직임이 심화되고 있다. 

이러한 변화 속에 로컬 밸류체인의 일환으로 한반도 차원의 밸류체인을 새로이 형성할 필요성이 증대되고 있다. 남한의 기술과 자본, 북한의 노동력과 자원을 결합하여 공급망 다변화 및 안정적 공급망 확보를 꾀할 필요성이 증대되고 있다. 이러한 결합은 기존의 남북경협 과정에서도 이루어진 바 있지만, 포스트 코로나 시대에는 이를 더욱 강화하고 체계화할 필요가 있다. 

셋째, 디지털 전환이 가속화되고 있다. 디지털 전환(Digital Transformation)이란 디지털 신기술 도입에 의해 촉발되는 사회경제적 변화를 지칭한다고 볼 수 있다. 4차 산업혁명의 핵심인 디지털 전환은 그동안 점진적으로 이루어져 왔는데, 코로나 이후 비대면(Untact) 접촉에 대한 수요가 증가함에 따라 가속화되고 있다. 

그런데 중소기업 부문은 디지털 전환에 대한 대비가 상대적으로 미흡하다.  2020년 아시아 태평양 지역 중소기업의 디지털 성숙도를 조사한 결과 한국이 싱가포르, 일본, 호주뿐만 아니라 중국보다도 낮게 평가된 바도 있다. 

특히 인재 부족 문제에 대한 대책 마련이 시급하다. 소프트웨어 산업의 산업기술인력 부족 문제가 심각한 상황으로, 중소기업은 인력 확보에 상당한 어려움을 겪고 있을 것으로 예상된다. 북한의 IT 분야 기술 인력 활용은 이러한 중소기업 부문의 인력 문제 해소에 적잖은 도움이 될 수 있다. 

넷째, 북한의 경제환경이 변화하고 있다. 강력한 대북제재의 시행, 코로나 19 유입 차단을 위한 국경봉쇄 등으로 인해 최근 몇 년 사이 북한 경제 상황이 악화된 것으로 판단되며, 소비재 공급 감소로 주민들의 소비 수준도 나빠졌을 것으로 보인다. 

이처럼 경제 상황이 악화되는 가운데, 북한에서는 시장 부문을 축소하고 계획 부문을 강화하려는 움직임이 대두되고 있다. 이는 북한 경제 회복에 결코 도움이 되지 않을뿐더러 김정은 집권 초기 좁혀진 남북의 경제적 이질성을 다시 확대시키는 결과로 이어질 수 있다. 따라서 시장친화적인 형태의 남북경협을 추진하여 남북의 경제적 이질성을 줄여갈 필요성이 증대되었다. 

3. 중소기업 남북경협 추진 사업과 지원 방향

포스트 코로나 시대 중소기업의 남북경협은 앞서 살펴본 여러 필요성을 염두에 둔 가운데 추진될 필요가 있다. 그렇다면 이에 대한 정부의 지원 정책은 어떠한 방향으로 이루어져야 할까. 현재와 같이 강력한 제재가 시행되는 상황에서는 남북경협 추진이 쉽지 않은 만큼, 여기서는 제재가 상당 부분 해제⋅완화되어 남북경협 추진 여건이 어느 정도 조성된 상황을 전제로 논한다. 

(1) 개성공단 재개 

포스트 코로나 시대에도 한반도 평화경제를 상징하는 생산시설인 개성공단 재개는 최우선적으로 추진될 가능성이 높다. 따라서 이에 대한 지원 정책 추진이 필요한데, 특히 중소기업이 안심하고 입주할 수 있는 여건을 조성하는 데에 초점이 맞춰질 필요가 있다. 2019년 국토연구원에서 실시한 조사 결과를 보면, 기업들은 개성공단 입주와 관련해 ‘정치 및 남북관계로 인한 중단 위험’을 가장 우려하고 있다. 

이러한 측면을 고려해 정경분리 원칙을 강제할 수 있는 제도적 장치 마련이 필요하며, 그 방안으로 해외 기업 유치를 통한 개성공단의 국제화도 고려해 볼 수 있다. 올해 1월 개성공단 입주기업을 대상으로 실시된 설문조사 결과를 보면, 기업 중 58.6%가 해외 기업 유치를 희망하고 있는데, 이는 국제화가 공단 중단 위험을 낮출 수 있다는 점과 무관치 않을 것이다. 

개성공단을 발전적으로 확대시키려는 노력도 필요하다. 개성공단은 3단계에 걸쳐 개발하도록 계획되어 있으나, 아직 1단계 사업도 마무리되지 못한 상태이다. 또한 현 상태에서도 기존 입주 기업 외에 많은 기업의 입주가 가능하다. 분양되었으나 입주하지 않은 기업이 많은 데에다 미분양 면적도 적잖기 때문이다. 

따라서 우선 개성공단 재개 후 여건이 조성되면 미입주 또는 미분양 상태인 공간을 활용해 중소기업의 추가 입주를 추진할 필요가 있다. 이 경우 개성 인근 지역에서 노동력 추가 수급에 한계가 있는 만큼, 외지 인력 수용을 위해 대규모 숙소 건설 등을 통해 제반 시설을 확보할 필요가 있다. 또 장기적으로는 계획된 2단계 및 3단계 개발을 추진하여, 개성공단을 명실상부한 남북경협의 메카로 육성할 필요가 있다.  

(2) 중소기업의 북한으로의 니어쇼어링 

포스트 코로나 시대에는 로컬 밸류체인의 필요성이 증대되고 있으며, 국내에서 자립적인 산업생태계를 구축하려는 움직임도 강화되고 있다. 이러한 변화를 반영해 우리 정부도 코로나19 사태 이후 생산기지를 본국으로 이전하는 리쇼어링(Re-shoring) 기업에 대한 지원정책을 확대하고 있는데, 이와 더불어 로컬 밸류체인의 일환으로 한반도 차원의 밸류체인을 구축할 필요가 있다.  

그 방안 중 하나로 생각해 볼 수 있는 것이 중소기업의 북한으로의 니어쇼어링(Near-shoring)을 지원하는 것이다. 니어쇼어링이란 해외 진출 기업이 본국에 인접한 국가로 생산 기지를 이전하는 것을 의미한다. 따라서 북한으로의 니어쇼어링은 중국, 베트남, 미얀마 등에 있는 우리 기업의 생산 기지를 북한으로 이전하는 것이다. 이를 통해 기업은 안정적인 공급망을 확보하는 한편, 북한의 저임금 노동력을 활용해 중국, 동남아 지역으로의 오프쇼어링(offshoring)과 유사한 편익을 얻을 수 있을 것으로 기대된다. 

북한으로의 니어쇼어링 지원 정책을 추진하기 위해서도 가동 중단 우려를 해소할 수 있는 방안 마련이 필요하다. 가동 중단에 대한 우려를 불식시키지 못한다면, 북한으로의 니어쇼어링이 활성화되기를 기대하기는 어렵다. 더욱이 코로나 19 사태를 겪으면서 정치적 리스크가 주요 가동 중단 요인이었던 과거와 달리, 팬데믹과 같은 리스크 또한 북한 진출 기업의 가동 중단 요인이 될 수 있다는 점이 확인된 상태이다. 따라서 정경분리 원칙 준수, 팬데믹 등으로 인한 국경 폐쇄 시 한국 기업의 생산 관련 물자 반입⋅반출 보장 등에 대한 남북 간 합의가 필요하다. 

중소기업의 북한으로의 니어쇼어링 지원 정책 추진 시 개성공단을 활용하는 방안도 고려해 봄직하다. 개성공단은 접근성이 좋을 뿐만 아니라, 북한 내 다른 지역에 비해 국내 기업이 활동하기에 매우 유리한 환경도 갖추고 있다(<표 3> 참조). 게다가 앞서 보았듯이, 개성공단 내에 미분양⋅미입주 공간이 많은 상태이다. 

한편, 북한으로의 니어쇼어링 시 기업들이 장기적 관점에서 투자하도록 유도할 수 있는 방안도 강구할 필요가 있다. 북한으로의 니어쇼어링을 추진하는 기업들은 안정적 공급망을 확보하는 것과 함께 북한의 저임금 노동력을 활용하는 데에 관심 있을 것이다. 그런데 해외 진출 기업 중 일부는 현지 임금이 상승하면 저임금을 찾아 또 다른 저개발국으로 생산기지를 옮기는 패턴을 반복해 왔으며, 이와 같은 속칭 ‘임금 따먹기’ 현상을 북한에서도 반복할 수 있다. 이러한 경우, 남북경협이 북한경제에 미치는 긍정적인 영향은 제한될뿐더러, 북한 주민에게 남북경협에 대한 부정적인 인식을 심어줄 가능성이 있다. 따라서 기업들이 당장 북한이 지닌 비교우위를 활용하여 단기 수익을 높이는 데에만 초점을 맞추기보다는 장기적인 관점에서 투자하도록 유도할 수 있는 정책을 추진할 필요가 있다.  

(3) 북한의 IT 인력 활용

앞서 보았듯이 포스트 코로나 시대에는 디지털 전환이 가속화될 것으로 예상된다. 하지만 관련 분야 국내 인력 규모는 충분치 못한 상황이며, 특히 중소기업의 인력난이 향후에도 심각할 것으로 전망된다. 따라서 북한의 IT 분야 인력을 활용하는 방안을 보다 적극적으로 검토할 필요가 있다. 

협력 초기 단계에는 IT 분야 남북 학술교류 사업 지원, IT 용어 통일 관련 남북 간 협의 진행 등을 통해 이질성을 극복하는 데에 주력할 필요가 있다. 또한 북한 IT 분야 인력이 지닌 역량 수준, 가용 인력 규모 등을 파악하기 위한 조사 작업도 진행할 필요가 있다. 

북한의 IT 분야 인력 활용과 관련해 가장 중요한 과제는 북한 IT 인력의 기술 활용 역량을 강화하는 것이다. 북한의 IT 분야, 특히 소프트웨어 부문은 다른 분야에 비해 기술 수준이 발전해 있다고 알려져 있으며, 대략 남한의 2000년대 후반 수준인 것으로 평가된다. 

 또한 북한 소프트웨어 부문에는 임금 수준이 낮고 기술이 우수한 인력이 풍부한 것으로 알려져 있다. 

하지만 북한의 IT 분야 인력이 우리 중소기업의 디지털 전환에 필요한 역량을 충분히 갖추고 있을 가능성은 낮다. 북한 IT 인력은 사회의 폐쇄성으로 인해 프로그램 기획능력이 부족한 것으로 평가되고 있으며, 자본주의적 상품 생산, 디지털 전환에 대한 이해도도 낮을 가능성이 높다. 

그런데 북한 IT 인력의 역량 강화를 개별 기업 차원에서 모색하는 데에는 한계가 있을 것이며, 정부 차원에서 연수 프로그램 운영 등을 통해 지원해 주는 방안을 강구할 필요가 있다. 아울러 정부 차원에서 IT 아웃소싱 남북협력 플랫폼을 구축하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다. 북한 IT 인력 활용은 남한의 중소기업(발주처)과 북한의 기업(개발자) 간 아웃소싱 형태로 이루어질 가능성이 높은데, 이러한 거래가 보다 효율적으로 이루어질 수 있는 여건을 정부가 조성해 줄 필요가 있다.  

다만 이러한 플랫폼 구축을 위해서는 먼저 북한 당국과 긴밀한 협의가 필요할 것으로 예상된다. 북한 당국은 남북경협 시 인력 고용에 대한 남한 기업의 자율적 선택권을 보장하지 않았었다는 점에서, 기업 간 거래와 관련해서도 북한 당국이 개입하여 남한 기업의 선택권을 보장하지 않으려 할 가능성이 높기 때문이다. 

(4) 북한 비즈니스 환경 개선  

평화경제를 구현하는 데에서 비즈니스 환경 구축이 갖는 중요성은 크다. 비즈니스 환경이 좋지 않은 국가는 평화 수준이 향상되어도 해외투자 유치 등에 어려움을 겪어 높은 수준의 경제성장을 달성할 수 없다.  

북한은 비즈니스 환경이 매우 취약한 국가 중 하나이다. <표 3>은 남한 기업의 관점에서 개성공단과 그 외 지역으로 나누어 제시한 것으로, 개성공단은 충분히 만족스럽진 않으나 사업이 가능한 환경인 반면, 그 외 지역은 사업하기가 매우 어려운 환경으로 평가되고 있다. 남북경협 재개 초기에는 기업들이 개성공단을 중심으로 진출한다고 해도 중장기적으로는 개성공단 외의 지역으로도 진출할 필요가 있다는 점에서 이러한 문제는 개선될 필요가 있다. 그렇다면 북한의 비즈니스 환경 개선을 위해서는 어떠한 정책적 노력이 필요할까. 

우선 우리 정부가 북한의 비즈니스 환경을 개선하기 위해 적극적으로 나설 필요가 있다. 개성공단의 상황이 여타 지역에 비해 상대적으로 양호한 것은 우리 정부의 적극적인 개입⋅지원이 있었기 때문이다. 그 외 지역에서도 진출 기업들이 어느 정도 수익을 낼 수 있기 위해서는 인프라 구축, 재산권 보호, 금융 서비스 등의 측면에서 우리 정부가 상당한 역할을 해야 할 것으로 보인다. 

그런데 우리 정부가 북한 전역의 비즈니스 환경을 개선하는 것은 현실적으로 무리다. 그보다는 거점 지역부터 시작해서 단계적으로 적용 지역을 넓혀가는 것이 바람직하다. 이 때 거점으로는 북한이 지정한 특구⋅개발구 중 일부를 활용하는 방안을 고려할 필요가 있다. 노동력이 풍부하고 교통⋅전력 등 인프라도 상대적으로 잘 갖춰진 평양⋅남포 지역에 위치한 와우도수출가공구나 평양은정첨단개발구 등을 우선 고려해 볼 수 있겠다. 

거점 개발구에 대해서는 정부가 종합적인 지원 정책을 추진할 필요가 있다. 예를 들어, 우리 정부가 해당 개발구의 인프라를 조성하는 대신, 우리 중소기업 중심으로 개발구가 구성되도록 북한과 협의하는 등의 정책 추진이 필요하다. 또한 개성공단에 준하는 수준의 비즈니스 환경이 구축될 수 있도록 북한과 협의하고 관련 지원 정책을 추진할 필요도 있다.  

(5) 시장친화적 경협 추진 체계 구축 

포스트 코로나 시대 중소기업의 남북경협 추진 방안과 관련해 마지막으로 살펴볼 것은 시장친화적 경협 추진 체계를 구축하는 문제이다. 이는 앞서 언급한 북한 당국의 계획 부문 강화 움직임과 관련될 뿐만 아니라, 남북경협의 경쟁적 환경 구축이 필요하다는 측면과도 관련된다.   

과거 경협은 정부에 의존하는 형태로 전개되었다. 물론 경협 초기 단계에는 비즈니스 환경 조성 측면에서 정부 역할이 반드시 필요하다. 하지만 그 외 영역에서도 정부 개입이 과도하게 이루어진다면, 이는 경협 활성화를 저해하는 요소로 작용할 가능성이 크다. 따라서 포스트 코로나 시대에는 정부의 개입을 최소화하고 남북경협이 보다 경쟁적인 형태로 이루어지도록 할 필요가 있다. 

이를 위해서는 우선 경협 사업의 허가제에서 신고제로의 전환이 필요하다. 허가제 하에서는 경협 기업 간 경쟁이 제한되며, 정부 개입 강화가 불가피하다. 대신 최소 자격만 갖추면 신고만으로 경협 사업에 진출할 수 있도록 하여, 기업이 경제성을 고려하여 진출하고, 자기 책임 하에 사업을 추진토록 하는 것이 바람직하다. 또 사업 가능 분야도 현재의 포지티브 방식 대신 네거티브 방식을 채택하여, 보다 다양한 분야에서 경협 사업이 추진될 수 있도록 할 필요도 있다.  

남한 상품의 북한 내 판매가 가능하도록 하는 방안도 적극 강구될 필요가 있다. 우선 북한 당국과 협의하여, 경협 사업을 통해 생산된 제품이 북한 내에서 판매될 수 있는 루트를 확보할 필요가 있다. 이는 경협 사업에 진출한 중소기업에 북한 시장을 선점할 수 있는 기회를 제공하며, 북한 시장화를 촉진한다는 측면에서 바람직하다. 또 보다 장기적으로는 남한 제품이 북한 소비시장에서 판매될 수 있도록 하는 방안을 마련해야 한다. 

단, 이 과정에서 제품의 질적 차이로 인해 북한 제품이 남한 제품에 의해 북한 시장에서 구축(crowding-out)될 가능성에 대한 대비도 필요하다. 즉 북한 내 남한 제품 판매가 북한 경공업의 성장 잠재력을 잠식하는 결과를 초래하지 않도록 신중하게 접근할 필요가 있다.

우리 중소기업이 북한 기업을 협력 파트너로 삼아 기업 경영 기법을 전수할 필요도 있다. 북한 기업 경영자들이 선진적인 기업 경영 기법을 학습할 수 있는 기회는 매우 부족하다. 따라서 남한 기업의 경영 기법 전수는 북한 기업 경영자들의 전문성을 높이고, 북한 기업들이 시장 활용 및 적응력을 높이는 데에 도움이 될 수 있다. 이를 위해서는 중소기업에 충분한 인센티브가 부여되어야 하며, 이를 용인하도록 북한 당국과도 사전에 협의할 필요가 있다. 

4. 남북경협 논의 지속 필요 

논의를 마치며 한 가지 강조할 부분은 중소기업 차원에서의 남북경협 논의가 보다 활성화될 필요가 있다는 점이다. 한국 경제 규모를 고려할 때, 남북경협이 한국 경제에서 갖는 중요성은 아직 제한적이라고 할 수 있다. 하지만 중소기업 부문의 경우에는 남북경협을 통해 일정 수준의 경제적 편익을 획득할 수 있다. 중소기업 부문은 남북경협이 활성화될 경우 가장 큰 수혜자 중 하나일 가능성이 높다. 

그러나 중소기업 부문에서는, 남북경협에 실제 참여한 기업을 제외하고는, 남북경협에 관해 그리 큰 관심을 기울이지 않고 있는 듯하다. 중소기업 관련 정책을 총괄하는 중소벤처기업부 내에서 남북경협 관련 업무는 중소기업정책실 내 국제협력과 업무 중 일부로 다루어지고 있다는 것이 이를 단적으로 보여준다. 

물론 여전히 남북경협 전망은 불투명하다. 하지만 꾸준한 관심과 준비가 뒷받침된다면, 향후 재개 시 남북경협은 중소기업 부문 활성화에 많은 기여를 할 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 중소기업 관련 부처, 단체 등에서 주도적으로 남북경협 활성화 방안을 마련하여 제안하는 등 남북경협에 보다 적극적으로 나설 필요가 있다. 포스트 코로나 시대에는 북핵 문제가 원만히 해결되고 남북관계도 크게 진전됨에 따라 남북경협이 활발해지고, 중소기업 부문이 새로운 성장동력을 마련하게 되기를 기대해 본다.