대한건설정책연구원

[오은호 우노솔루션 대표/Ph.D. (uno1988@naver.com​)]

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2. OECD의 국가기반체계 정의

해외 OECD 국가들의 경우 System, Physical Facility or Structure, Service, Network or IT or ICT, Asset, Process, Supply chain 등으로 핵심기반시설의 속성을 정의하고 있다.

아래 그림은 OECD 국가들이 정의한 국가기반시설에 대한 속성별 언급횟수를 나타낸다. System과 Facility에 대한 언급횟수가 각 12회로 가장 많았고, Asset의 경우 6회로 나타나고 있다. 시설물의 경우 Physical facility, Structure, Service를 포함하고, IT시스템의 경우 System, Network, IT, ICT, Process를 포함하며, 자산의 경우 Asset을 포함한다.
그림1. OECD 국가별 핵심기반시설의 속성(최근 기준)_원본파일 참조

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국가기반체계를 정의하는 것은 핵심 인프라 보안 및 복원력 정책을 수립하는 데 필요한 첫 단계이다. 아래 표에서 볼 수 있듯이 국가기반체계의 공식적인 정의는 국가마다 조금씩 다르다. 일부 국가들은 하드웨어적인 측면에서 기능하며 사회·경제 유지에 필수적인 기능으로 국가기반체계를 정의하고 있으며, 경우에 따라 국가 보안 기능에 대한 중요성을 강조하기도 한다.

표1. OECD 국가별 국가기반체계 정의(OECD, www.oecd.org)_원본파일 참조

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OECD 국가 22개 중 절반 이상이 국가기반체계를 사회 복지를 위한 중요한 프로세스와 국가의 안보 관심사의 결합으로 설명하고 있다. 한편, 국가기반체계의 상호 연관성과 상호 의존성에 대한 관심도도 높아지고 있음을 보여준다. 이는 네트워크, 시스템, 시설 및 기술과 같은 속성들에 대한 정의에서 볼 수 있으며, 이는 필수 서비스를 제공하는 데 기여한다. 다른 정의에는 서비스 제공을 지원하는 기관 또는 조직 구조도 포함된다.

각각의 정의가 다소 차이가 있긴 하지만 국가기반체계에 대한 포괄적 개념은 인프라 중단이 국가 안보를 포함하여 사회 경제적 복지와 공공 안전에 심각한 영향을 미친다는 것이다. 호주, 캐나다, 뉴질랜드, 영국, 미국 등 주요 5개국은 시스템, 자산, 시설 및 네트워크로 광범위하게 정의된 국가기반체계의 공통된 속성 및 정의를 개발하였다. 대표성의 원리에 입각에서 OECD의 국가기반체계는 ‘국가 안보, 경제 안보, 번영 및 보건 안전에 필수적인 서비스를 제공하는 시스템, 자산, 설비 및 네트워크’로 정의할 수 있다.

한편 일부 국가들은 국가기반체계를 포괄적이며 유연한 측면에서 정의하고 있다. 예를 들어, 스위스는 "국가기반체계는 경제의 기능과 인구의 복리에 필수적인 프로세스, 시스템 및 시설"이라고 단순하게 정의함으로써, 이 단순화를 통해 국가기반체계 프로그램의 범위를 조정하거나 정의에 포함되는 조건들을 이전보다 더 쉽게 변경할 수 있도록 유도하고 있다. 영국의 경우, 국가기반체계에 대한 정의를 국가 안보, 국방, 또는 중요한 국가 인프라 등으로 정의하면서도 국가의 기능에 미치는 영향을 포괄적인 개념으로 적용하고 있다.

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3. OECD 국가별 국가기반체계 분야 지정현황

OECD 35개국의 국가별 국가기반체계 분야별 지정현황을 조사한 결과, 35개국에서 가장 많이 선택한 7개 주요 분야는 에너지, 정보통신, 운송, 물, 댐 및 수방, 식품공급, 보건, 금융 및 은행으로 나타났다. 대부분 국가를 운영하거나 반드시 필요한 중요분야들이며,  우리나라와도 유사한 분야들이다.

특이점을 살펴보면, 미국, 이스라엘, 영국, 프랑스 등 국방력의 영향력이 큰 국가는 국방분야 위주로 국가기반시설로 지정하고 있고, 핵심제조시설은 미국, 이스라엘, 프랑스, 노르웨이 등에서 국가산업에 막중한 영향력이 있는 제조시설을 국가기반시설로 지정하고 있다. 아울러, 역사와 문화를 대표하는 문화재는 한번 소실되면 복원하기가 매우 어려우므로 독일은 문화재(기타)를 국가기반시설로 지정하고 있다.
표2. OECD 국가별 국가기반체계 분야 지정현황(OECD, www.oecd.org)_원본파일 참조

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OECD 30여 개국에서 지정한 분야를 종합했을 때, 에너지, 원자력, 정보통신, 운송, 물, 댐, 식품공급, 건강, 금융, 정부행정, 공공안전, 법집행, 우주부문, 방위산업, 핵심제조 등의 16개 분야로 지정하여 분류하고 있다.

OECD 주요국의 각 분야별 주요 세부 분야의 내용을 살펴보면, 에너지 분야는 송전, 배전뿐만 아니라 발전을 위한 전기 인프라와 시설과 더불어, 가스 생산, 정제, 관리, 저장 및 매설된 파이프 등 시설을 포함하고 있다. 원자력 부분은 원자로와 시설, 핵물질 생산과 공급, 핵폐기물 저장소 등이 포함되어 있으며, 핵심제조시설은 핵심공급, 생산, 제조, 그리고 저장 사이트(sites)를 포함하고 있다. 이러한 OECD 분야별 범위는 향후 국가적 재난관리체계 구축 시 정책적 판단에 참고할 수 있는 기초자료로 활용이 가능할 것으로 판단된다.
표3. OECD 국가기반체계 분야별 세부내용(OECD, www.oecd.org)_원본파일 참조
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​4. OECD의 국가기반체계 정책 Tool 및 프로그램

이들 국가는 국가기반시설의 복원력을 구현하기 위해 다양한 정책도구를 사용하고 있는데, 주요 내용으로 국가기반시설의 위험 정보제공, Resilience 가이드라인 제공, COOP, 교육, 인센티브, 성능평가, 벌칙과 규제, 우수사례 공유, 지자체 가이드, 전문가검토 등의 정책적 도구(Tool)들을 포함하고 있다.

예를 들어, ‘위험 및 위협 정보 제공’이라는 정책 도구에는 핵심기반시설의 소유자 및 운영자에게 국가 및 특정시설의 위험 및 위협 평가 결과를 제공하고, ‘Resilience 투자를 위한 인센티브 메커니즘’이라는 정책에는 핵심기반시설 운영자가 국가기반시설 리질리언스를 위한 투자를 장려하도록 인센티브를 제공한다는 내용이 포함되어 있다. 여기에는 국고보조금, 비용편익분석, 정부참여 보험시스템 등이 기본적 사항으로 적용된다. OECD 국가의 정부 및 관리기관에서 사용하는 국가기반시설 관련 정책적 툴(Tool)을 정리하면 표4와 같다.

표4. 국가기반시설 보안 및 복원력 강화를 위한 정책 도구(OECD, www.oecd.org)_원본파일 참조

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국가기반체계에 대한 책임기관보유 여부, 책임기관, 그리고 보호 전략 및 프로그램의 경우 OECD 24개국 중 17개 국가가 중앙부처 책임기관에서 보호 계획을 운영하고 있다. 국가기반시설에 대한 보호계획 및 프로그램을 운영하는 국가는 기반체계 보호 및 복원성(resilience) 관점에서 계획을 수립하고 운영하고 있다. 명칭은 주로 행정안전부, 내무부, 안보담당부처로 확인되고 있으며, 담당부처가 없는 경우는 별도의 대책기구를 두어 국가기반시설 보호계획을 운영 중이다.

표5. OECD 국가기반체계 보호계획 및 책임기관(OECD, www.oecd.org)_원본파일 참조

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5. 시사점

일반적으로 ‘국가기반시설’은 경제·산업·사회·군사적 활동 등 국가와 사회 운영에 필요한 모든 기능을 유지하기 위한 포괄적인 지원 시설을 의미하며, ‘국가기반체계’는 이러한 지원 시설들의 집합체로서 상호 유기적인 연관성을 가진 상위 시스템을 의미한다. 
그러나 국내의 경우 재난 기본법 정의하고 있는 국가기반체계와 국가기반시설이 포괄적인 시설 또는 체계가 아닌, 특정 규모 이상 또는 사회·경제적으로 특정 역할을 담당하고 있는 일부 시설 또는 체계를 지칭하고 있다.

최근 OECD 회원국(22개국)의 국가기반시설에 대한 정의를 분석한 결과, 하드웨어적인 시설물뿐만 아니라, 다양한 속성(IT서비스, 자산 등)을 포함하는 것을 확인할 수 있다. 국내의 경우도 시설물 및 설비뿐만 아니라, IT시스템, 자산 등의 다양한 속성을 고려한 국가기반체계로 확대될 필요가 있으며 이에 근거하여 기반시설 보호전략을 마련할 필요가 있다.

아울러 해외 주요국의 국가기반체계 분야와 지정기준 등을 심층 분석하여 국내 국가기반시설에 국방산업, 핵심제조 등을 추가하거나 또는 환경 분야와 같이 과감하게 삭제가 필요한 분야를 선별·제안할 필요도 있다. 또한, 국가기반시설 보호전략 수립 시 지금까지의 시설물 및 설비 위주의 국가기반시설 보호에서 각 관리기관의 특성과 전문성을 반영할 수 있도록 시설물, IT 시스템, 자산 분야로 속성 범위를 재구성하는 방안을 마련하고, OECD의 경우처럼 다양한 정책적 툴(Tool)과 프로그램의 개발 및 적용이 가능하도록 개선이 필요하다.